Det europeiska medborgarinitiativet: diversifiering av de politiska debatterna på EU-nivå

I och med att Lissabonfördraget trädde i kraft 2009 kom ett något tvetydigt verktyg in på EU:s politiska och rättsliga arena – det europeiska medborgarinitiativet. Det som infördes som det första transnationella verktyget för deltagandedemokrati väckte inledningsvis stora förhoppningar om att göra unionen mer tillgänglig. Efter lite mindre än ett decennium verkar samförståndet vara att verktyget inte kan leva upp till dessa förhoppningar. Detta verkar i första hand bero på den inneboende spänningen mellan å ena sidan den extremt höga organisatoriska bördan för organisatörer av medborgarinitiativ och å andra sidan det mycket begränsade resultatet av ett medborgarinitiativ, även om det är framgångsrikt. Detta blogginlägg syftar till att visa att en del av denna spänning – det europeiska medborgarinitiativets icke-bindande karaktär – redan har sin grund i verktygets ställning i själva fördragen. Även om denna slutsats i sig inte undanröjer de ihållande spänningarna, ger den åtminstone en mer positiv bild av medborgarinitiativets övergripande effektivitet.

Det europeiska medborgarinitiativet gör det möjligt för en miljon medborgare från minst en fjärdedel av medlemsstaterna att, inom ramen för sina befogenheter, uppmana Europeiska kommissionen att lägga fram lämpliga förslag i frågor där medborgarna anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördragen. Förordning (EU) 2019/788, som från och med den 1 januari 2020 upphävde förordning (EU) nr 211/2011, fastställer det konkreta förfarande och de villkor som krävs för ett europeiskt medborgarinitiativ. Förfarandet består av tre steg – (1) registrering, (2) insamling av stöd, och slutligen (3) inlämning av ett framgångsrikt initiativ, definierat som ett initiativ som uppfyller tröskeln på en miljon supportrar, till kommissionen för granskning. Redan från början har detta förfarande och de villkor som är knutna till detta varit problematiska. Medborgarinitiativets första år kan kännetecknas av att det är svårt att fastställa vilka registreringskrav som organisatörerna ska uppfylla. I och med den senaste lagstiftningsöversynen av förordning (EU) nr 211/2011 och EU-domstolens rättspraxis har dessa krav blivit något mildare – vilket innebär att diskussionen har flyttats till den kanske mest brådskande fråga som ligger till grund för medborgarinitiativet, nämligen vilka åtgärder som måste eller bör vidtas av kommissionen efter ett framgångsrikt framlagt initiativ. I en nyligen avkunnad dom från domstolens stora avdelning har denna fråga slutligen besvarats. I Puppinck konstaterade revisionsrätten att kommissionen inte är rättsligt skyldig att följa ett framgångsrikt initiativ. Även om domen ur juridisk synvinkel i allmänhet är uppskattad, eftersom den strikt följer lagens ordalydelse, kan man ur politisk synvinkel inte nöja sig med att erkänna att domstolen inte kunde lösa spänningen mellan den mycket höga organisatoriska bördan för organisatörerna och det mycket begränsade resultatet av ett medborgarinitiativ. Mot bakgrund av den nyligen genomförda översynen av det europeiska medborgarinitiativets rättsliga ram, som också förlorade möjligheten att ta itu med denna centrala spänning, förefaller det som om medborgarinitiativet för närvarande är fast beslutet att förbli ett verktyg för deltagandedemokrati som ännu inte har nått sin optimala potential.

I ett nyligen framlagt bidrag till detta forum hävdade Luis Bouza García att denna pessimistiska slutsats kan bero på en felaktig tolkning av medborgarinitiativet som ett ”verktyg som kan föra in nya frågor i den politiska beslutsprocessen”. Han föreslår att om man skulle betrakta medborgarinitiativet som en möjlighet att göra de politiska debatterna mer diversifierade och kontroversiella [...] är det omöjligt att underskatta de effekter det redan har haft när det gäller att skapa möjligheter att delta i EU:s beslutsfattande.

Det är just detta argument som kan bekräftas genom en analys av medborgarinitiativets ställning inom ramen för själva fördragen. Medborgarinitiativet grundar sig på artikel 11.4 i EU-fördraget jämförd med artikel 24.1 i EUF-fördraget. Den förstnämnda bestämmelsen ingår i avdelning II om bestämmelser om demokratiska principer. Artikel 11 har en särskild ställning i denna avdelning eftersom den i stor utsträckning konstitutionaliserar kommissionens principer om god förvaltning, som kommissionen föreslog redan 2001. I sin vitbok från 2001 tillkännagav kommissionen att den skulle ”öppna beslutsprocessen för att få fler människor och organisationer att delta i utformningen och genomförandet av EU:s politik [genom att främja] större öppenhet, ansvarighet och ansvar för alla berörda parter”. Det är mot denna bakgrund som institutionerna enligt artikel 11.1 i EU-fördraget ska inrätta kommunikationskanaler som gör det möjligt för både medborgare och representativa sammanslutningar att ”ge uttryck för och offentligt diskutera sina åsikter på alla unionens åtgärdsområden”. I artikel 11.2 FEU tilläggs behovet av att institutionerna ”upprätthåller en öppen, tydlig och regelbunden dialog med de representativa sammanslutningarna och det civila samhället”, vilket delvis konkretiseras och delvis kompletteras av artikel 11.3 FEU genom att kommissionen åläggs att ”genomföra omfattande samråd med berörda parter”. Dessa bestämmelser är emellertid i allmänhet”inte utformade som [...] verkställbara subjektivarättigheter”för medborgarna. I ställetinnebär ”den typ av rättigheter som regleras ett tillvägagångssätt som i hög grad är inriktat på att ge riktlinjer för institutionernas agerande och i mindre grad på att ge medborgarna egenmakt”, det vill säga att artikel 11 FEU bör ses som en allmän skyldighet för institutionerna – och särskilt kommissionen – att höra olika åsikter och synpunkter snarare än en skyldighet att följa någon av dessa synpunkter. Om det tolkas i detta sammanhang kan det hävdas att även det europeiska medborgarinitiativet enligt artikel 11.4 FEU riktar sig till kommissionen i form av en skyldighet att”allvarligt överväga och genomföra en bedömning av förslagen till ett framgångsrikt medborgarinitiativ, och att göra detta offentligt och föremål för offentliggranskning”, snarare än till medborgarna när det gäller att ge dem rätt att få sitt initiativ”omvandlat till ett formelltförslag”. Även om en isolerad tolkning av artikel 11.4 FEU vid första anblicken skulle kunna tyda på motsatsen, betraktad mot bakgrund av artikel 11 FEU som helhet, kan medborgarinitiativet i själva verket snarare tjäna som ännu ett icke-bindande verktyg för att säkerställa ett effektivt deltagande.

Artikel 24.1 i EUF-fördraget, som utgör den rättsliga grunden för antagandet av förordningen om medborgarinitiativet, verkar följa en liknande logik. Artikel 24 i EUF-fördraget tillhör andra delen om icke-diskriminering och unionsmedborgarskap och föreskriver fyra politiska rättigheter knutna till unionsmedborgarskapet: rätten att göra framställningar till parlamentet, rätten att vända sig till ombudsmannen, rätten att skriva till unionens institutioner och organ på vilket EU-språk som helst och det europeiska medborgarinitiativet. Dessa rättigheter gör det möjligt för medborgarna att delta i unionens demokratiska liv, i enlighet med artikel 10.3 FEU. Dessa kan förstås som rättigheter som beviljas medborgarna, men mer allmänt ska de ses som verktyg för att ”säkerställa att den representativa demokratin på EU-nivå är effektiv och, framför allt, legitim”.

I detta avseende förefaller det som om medborgarinitiativet ska tolkas som ett annat sätt att engagera medborgarna, men inget som skulle ändra kommissionens lagstiftningsmonopol. Precis som rätten att göra framställningar till parlamentet och kommissionens principer om god förvaltning ”skapar medborgarinitiativet en institutionell mekanism för att kanalisera medborgarnas politiska bidrag till institutionerna, som är och förblir ansvariga för lagstiftningsprocessen”. Medborgarnas deltagande, även om det otvivelaktigt utgör ett värde i sig, verkar vara utformat som en mekanism för legitimering och för att skapa riktlinjer för institutionernas agerande.

I detta sammanhang är det därför svårt att förneka att medborgarinitiativet har varit framgångsrikt på denna nivå. Det öppnade tydligt ytterligare en väg för medborgarnas engagemang, gjorde det möjligt för olika och kontroversiella röster att göra sig hörda i Bryssel, och gav därigenom kommissionen nya synpunkter i sin kapacitet att fastställa dagordningen. Det är riktigt att kommissionens uppföljning av framgångsrika medborgarinitiativ hittills i vissa fall inte helt motsvarar organisatörernas förhoppningar när det gäller politiska förslag. Såsom har utvecklats i det föregående är dock inte formella politiska förslag det främsta syftet med medborgarinitiativet. I stället syftar medborgarinitiativet till att främja medborgarnas deltagande i unionens demokratiska process. Generaladvokaten Bobek har påpekat att mervärdet av det europeiska medborgarinitiativet därmed ligger i att främja den offentliga debatten, II) Ökad synlighet för vissa ämnen eller problem. III) privilegierad tillgång till EU-institutionerna, vilket gör det möjligt att lägga fram dessa frågor på ett kraftfullt sätt. och iv) rätten till ett motiverat institutionellt svar som underlättar offentlig och politiskgranskning – värden som obestridligen har främjats under de senaste åtta åren.

Detta innebär naturligtvis inte att medborgarinitiativet i sin nuvarande form är ett perfekt verktyg för deltagandedemokrati. En minskning av organisatörernas organisatoriska börda skulle otvivelaktigt möjliggöra ett ännu bredare medborgardeltagande och ytterligare öka medborgarinitiativets mervärde. Med tanke på den nyligen genomförda översynen av förordningen om medborgarinitiativet är det dock osannolikt att den rättsliga ramen kommer att ses över ännu en gång inom en snar framtid. Även om man kanske inte har uppnått sin optimala potential som ett verktyg för deltagandedemokrati, motsvarar medborgarinitiativets nuvarande inverkan därför dess ställning inom ramen för fördragen. I detta avseende bör det europeiska medborgarinitiativet inte underskattas när det gäller att diversifiera de politiska debatterna på europeisk nivå och tvinga institutionerna, särskilt kommissionen, att allvarligt lyssna på politiska synpunkter från minst en miljon medborgare från minst en fjärdedel av medlemsstaterna.