Det europæiske borgerinitiativ: diversificering af de politiske debatter på europæisk plan

Med Lissabontraktatens ikrafttræden i 2009 kom et noget tvetydigt redskab ind på Den Europæiske Unions politiske og juridiske arena — det europæiske borgerinitiativ (ECI). Hvad der er blevet indført som det første tværnationale redskab til deltagelsesdemokrati, gav i første omgang anledning til store forhåbninger om at gøre Unionen mere tilgængelig. Efter lidt mindre end et årti er der tilsyneladende enighed om, at værktøjet ikke kan leve op til deres håb. Dette synes primært at skyldes den iboende spænding mellem på den ene side den ekstremt høje organisatoriske byrde for initiativtagerne til ECI'er og på den anden side det meget begrænsede resultat af et europæisk borgerinitiativ, selv når det lykkes. Den nuværende blog har til formål at vise, at en del af denne spænding — det europæiske borgerinitiativs ikkebindende karakter — allerede er rodfæstet i værktøjets position i selve traktaterne. Selv om denne konstatering som sådan ikke overvinder den vedvarende spænding, kaster det i det mindste et mere positivt lys over det europæiske borgerinitiativs samlede effektivitet.

Det europæiske borgerinitiativ giver en million borgere fra mindst en fjerdedel af medlemsstaterne mulighed for at opfordre Europa-Kommissionen til inden for rammerne af sine beføjelser at fremsætte passende forslag om spørgsmål, hvor en EU-retsakt efter borgernes opfattelse er nødvendig til gennemførelse af traktaterne. Forordning (EU) 2019/788, som pr. 1. januar 2020 ophævede forordning (EU) nr. 211/2011, fastsætter den konkrete procedure og de konkrete betingelser for et europæisk borgerinitiativ. Proceduren består af tre trin — (1) registrering, (2) indsamling af støtte og i sidste ende (3) indsendelse af et vellykket initiativ, defineret som et initiativ, der opfylder tærsklen på en million støtter, til Kommissionen med henblik på undersøgelse. Denne procedure og de dertil knyttede betingelser har lige fra begyndelsen været præget af problemer. De første år med borgerinitiativet kan være kendetegnet ved en kamp for at fastlægge de registreringskrav, som initiativtagerne skal opfylde. Med den nylige lovgivningsmæssige revision af forordning (EU) nr. 211/2011 og EU-Domstolens retspraksis er disse krav blevet lidt mere lempelige — idet drøftelserne flyttes til det måske mest presserende spørgsmål, der ligger til grund for borgerinitiativet — nemlig hvilke foranstaltninger der skal eller bør træffes efter et vellykket indgivet initiativ. I en nylig dom afsagt af Domstolens Store Afdeling er dette spørgsmål endelig blevet besvaret. I Puppinck-dommen fandt Retten, at Kommissionen ikke er retligt forpligtet til at følge et vellykket initiativ. Selv om dommen ud fra et juridisk synspunkt generelt anerkendes, idet den nøje er i overensstemmelse med lovens ordlyd, kan man ud fra et politisk synspunkt ikke blot anerkende, at Domstolen ikke var i stand til at løse konflikten mellem den ekstremt høje organisatoriske byrde for initiativtagerne og det meget begrænsede resultat af et EBI. Set i lyset af den nylige revision af det europæiske borgerinitiativs retlige ramme, som ligeledes mistede muligheden for at tage fat på denne centrale spænding, ser det ud til, at borgerinitiativet på nuværende tidspunkt er fast besluttet på at forblive et redskab til deltagelsesdemokrati, som endnu ikke har nået sit optimale potentiale.

I et nyligt bidrag til dette forum fremførte Luis Bouza García, at denne pessimistiske konklusion kunne skyldes en fejlfortolkning af borgerinitiativet som et "redskab, der kan indføre nye spørgsmål i den politiske beslutningsproces". Han foreslår, at hvis man betragter det europæiske borgerinitiativ som en "mulighed for at gøre de politiske debatter mere forskelligartede og kontroversielle [...], er det umuligt at undervurdere de virkninger, det allerede har haft ved at åbne op for mulighederne for at deltage i EU's politiske beslutningsproces".

Det er netop dette argument, der kan bekræftes ved at analysere EBI'ets placering inden for selve traktaterne. EBI'et er baseret på artikel 11, stk. 4, TEU sammenholdt med artikel 24, stk. 1, TEUF. Den førstnævnte bestemmelse er en del af afsnit II om bestemmelserne om demokratiske principper. Artikel 11 indtager en særlig plads i dette afsnit, idet den i vid udstrækning konstituerer Kommissionens principper om god regeringsførelse, som Kommissionen allerede foreslog i 2001. I sin hvidbog fra 2001 erklærede Kommissionen, at den ville åbne op for "den politiske beslutningsproces for at få flere mennesker og organisationer involveret i udformningen og gennemførelsen af EU's politik [ved at fremme] større åbenhed, ansvarlighed og ansvar for alle involverede parter". Det er på denne baggrund, at artikel 11, stk. 1, i TEU opfordrer institutionerne til at etablere kommunikationskanaler, således at både borgere og repræsentative sammenslutninger "giver udtryk for deres opfattelser angående alle Unionens arbejdsområder og udveksler deres synspunkter offentligt". Artikel 11, stk. 2, TEU tilføjer, at institutionerne skal "føre en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med de repræsentative sammenslutninger og civilsamfundet", hvilket delvis konkretiseres og delvis suppleres af artikel 11, stk. 3, TEU, idet den pålægger Kommissionen at "gennemføre brede høringer af de berørte parter". Disse bestemmelser er imidlertid generelt "ikke udformet som [...] subjektive rettigheder, der kan håndhæves"for borgerne. I stedeter "den type rettigheder, der reguleres, udtryk for en tilgang, der i høj grad fokuserer på at udstikke retningslinjer for institutionernes adfærd og i mindre grad på at give borgerne indflydelse". Det betyder, at artikel 11 TEU bør betragtes som en generel forpligtelse for institutionerne — og navnlig Kommissionen — til at høre forskellige holdninger og synspunkter snarere end en forpligtelse til at følge nogen af disse synspunkter. Hvis det forstås i denne sammenhæng, kan det hævdes, at også EBI'et som fastsat i artikel 11, stk. 4, TEU er rettet til Kommissionen med hensyn tilen forpligtelse til "seriøst at overveje og deltage i en vurdering af forslagene til et vellykket EBI og gøre dette offentligt og underlagtoffentlig kontrol" snarere end til borgerne med hensyn til at give dem ret til at få deresinitiativ "omdannet til etformelt forslag". Selv om en isoleret fortolkning af artikel 11, stk. 4, TEU umiddelbart kunne antyde det modsatte, set i sammenhæng med artikel 11 TEU som helhed, kan EBI'et faktisk snarere tjene som endnu et ikke-bindende redskab, der har til formål at sikre en effektiv deltagelse.

Artikel 24, stk. 1, i TEUF, der tjener som retsgrundlag for vedtagelsen af forordningen om det europæiske borgerinitiativ, synes at følge en lignende logik. Artikel 24 i TEUF hører til anden del om ikke-forskelsbehandling og unionsborgerskab og fastsætter fire politiske rettigheder knyttet til unionsborgerskabet: Retten til at indgive andragender til Parlamentet, retten til at henvende sig til Ombudsmanden, retten til at skrive til Unionens institutioner og organer på et hvilket som helst EU-sprog og det europæiske borgerinitiativ. Disse rettigheder gør det muligt for borgerne at deltage i Unionens demokratiske liv som fastsat i artikel 10, stk. 3, TEU. Selv om disse klart kan forstås som rettigheder, der indrømmes borgerne, skal de mere generelt ses som redskaber, der "sikrer, at det repræsentative demokrati på EU-plan er effektivt og, vigtigst af alt, legitimt".

I denne henseende ser det ud til, at EBI'et skal fortolkes som et andet middel til inddragelse af borgerne, men ingen, der ændrer Kommissionens lovgivningsmæssige monopol. Ligesom retten til at indgive andragender til Parlamentet og Kommissionens principper om god regeringsførelse "skaber borgerinitiativet en institutionel mekanisme til at kanalisere borgernes politiske input til institutionerne, som er og forbliver ansvarlige for lovgivningsprocessen". Selv om borgerdeltagelse utvivlsomt i sig selv udgør en værdi i sig selv, synes den at være udformet som en mekanisme til legitimering og udarbejdelse af retningslinjer for institutionernes adfærd.

I denne sammenhæng er det derfor vanskeligt at benægte, at EBI'et har haft succes på dette niveau. Det åbnede klart en anden vej for borgernes engagement, gjorde det muligt at høre forskellige og kontroversielle stemmer i Bruxelles og gav dermed Kommissionen nyt input i dens kapacitet til at sætte dagsordenen. Det er korrekt, at Kommissionens opfølgning på vellykkede ECI'er indtil videre ikke fuldt ud har levet op til initiativtagernes håb med hensyn til politiske forslag. Som det fremgår af ovenstående, er formelle politikforslag imidlertid ikke det primære formål med borgerinitiativet. I stedet har det europæiske borgerinitiativ til formål at fremme borgernes deltagelse i Unionens demokratiske proces. Som generaladvokat Bobek har påpeget, ligger merværdien af det europæiske borgerinitiativ således i) fremme af den offentlige debat, II) øget synlighed for visse emner eller bekymringer III) privilegeret adgang til EU-institutionerne, som gør det muligt at fremsætte disse bekymringer på en solid måde og iv) retten til en begrundet institutionel reaktion, der fremmer offentlig og politisk kontrol"— værdier, der ubestrideligt er blevet fremmet i de seneste otte år.

Dette er naturligvis ikke at sige, at borgerinitiativet i sin nuværende form er et perfekt redskab til deltagelsesdemokrati. Det er ubestrideligt, at en reduktion af den organisatoriske byrde for initiativtagerne vil muliggøre en endnu bredere borgerdeltagelse og yderligere øge merværdien af borgerinitiativet. I betragtning af den nylige revision af forordningen om det europæiske borgerinitiativ er det imidlertid usandsynligt, at den lovgivningsmæssige ramme vil blive revideret igen snart. Selv om det europæiske borgerinitiativs nuværende virkning måske endnu ikke har nået sit optimale potentiale som et redskab til deltagelsesdemokrati, svarer den til dets position i traktaterne. I den henseende bør det europæiske borgerinitiativ ikke undervurderes med hensyn til at diversificere de politiske debatter på europæisk plan og tvinge institutionerne, og navnlig Kommissionen, til seriøst at lytte til det politiske input fra mindst en million borgere fra mindst en fjerdedel af medlemsstaterne.