Europos piliečių iniciatyva: politinių diskusijų įvairinimas Europos lygmeniu

2009 m. įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, Europos Sąjungos politinė ir teisinė arena tapo šiek tiek dviprasmiška – Europos piliečių iniciatyva (EPI). Tai, kas buvo įdiegta kaip pirmoji tarpvalstybinė dalyvaujamosios demokratijos priemonė, iš pradžių sukėlė didelių vilčių, kad Sąjunga taps prieinamesnė. Praėjus šiek tiek mažiau nei dešimtmečiui, atrodo, sutariama, kad priemonė negali patenkinti šių vilčių. Pirmiausia atrodo, kad taip yra dėl įtampos tarp, viena vertus, itin didelės organizacinės naštos EPI organizatoriams ir, kita vertus, labai ribotų EPI rezultatų, net jei jie buvo sėkmingi. Šiuo tinklaraščio postu siekiama parodyti, kad dalis šios įtampos (neprivalomas EPI pobūdis) jau yra įsišaknijusi šios priemonės pozicijoje pagal pačias Sutartis. Nors pati ši išvada nepadeda įveikti nuolatinės įtampos, ji bent jau suteikia daugiau teigiamos informacijos apie bendrą EPI veiksmingumą.

Europos piliečių iniciatyva suteikia galimybę milijonui piliečių iš ne mažiau kaip ketvirtadalio valstybių narių paraginti Europos Komisiją, atsižvelgiant į jos įgaliojimus, pateikti atitinkamą pasiūlymą tam tikru klausimu, jei piliečiai mano, kad Sutartims įgyvendinti reikalingas Sąjungos teisės aktas. Reglamentu (ES) 2019/788, kuriuo nuo 2020 m. sausio 1 d. panaikintas Reglamentas (ES) Nr. 211/2011, nustatyta konkreti EPI taikoma procedūra ir sąlygos. Procedūrą sudaro trys etapai: 1) registracija, 2) paramos rinkimas ir galiausiai 3) sėkmingos iniciatyvos, kuri apibrėžiama kaip vieno milijono rėmėjų ribą atitinkanti iniciatyva, pateikimas Komisijai nagrinėti. Nuo pat pradžių ši procedūra ir su ja susijusios sąlygos kelia problemų. Pirmaisiais EPI įgyvendinimo metais gali būti sunku nustatyti, kokius registracijos reikalavimus turi įvykdyti organizatoriai. Neseniai persvarsčius Reglamentą (ES) Nr. 211/2011 ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktiką šie reikalavimai tapo šiek tiek švelnesni – diskusijos perėjo prie galbūt aktualiausio piliečių iniciatyvos klausimo, t. y. kokių veiksmų turi arba turėtų imtis Komisija po sėkmingai pateiktos iniciatyvos. Neseniai priimtame Teisingumo Teismo didžiosios kolegijos sprendime buvo galutinai atsakyta į šį klausimą. Sprendime Puppinck Audito Rūmai nustatė, kad Komisija nėra teisiškai įpareigota imtis sėkmingos iniciatyvos. Nors teisiniu požiūriu sprendimas apskritai vertinamas, nes jame griežtai laikomasi įstatymo formuluotės, politiniu požiūriu negalima tik pripažinti, kad Teisingumo Teismas negalėjo išspręsti įtampos tarp itin didelės organizacinės naštos organizatoriams ir labai riboto EPI rezultato. Atsižvelgiant į neseniai persvarstytą EPI teisinę sistemą, kuri taip pat atėmė galimybę spręsti šią pagrindinę įtampą, atrodytų, kad kol kas EPI yra pasiryžusi ir toliau būti dalyvaujamosios demokratijos priemone, kuri dar neišnaudojo savo optimalaus potencialo.

Neseniai pateiktame atsiliepime į šį forumą Luis Bouza García teigė, kad tokia pesimistinė išvada gali būti padaryta dėl neteisingo EPI aiškinimo kaip „priemonės, galinčios į politikos formavimo ciklą įtraukti naujų klausimų“. Jis teigia, kad jei EPI būtų laikoma galimybe siekti įvairesnių ir prieštaringesnių politinių diskusijų, neįmanoma nuvertinti poveikio, kurį ji jau padarė atvėrusi galimybes dalyvauti formuojant ES politiką.

Būtent šį argumentą galima patvirtinti analizuojant EPI poziciją pačiose Sutartyse. EPI grindžiama ES sutarties 11 straipsnio 4 dalimi, siejama su SESV 24 straipsnio 1 dalimi. Ankstesnė nuostata yra II antraštinės dalies „Nuostatos dėl demokratinių principų“ dalis. 11 straipsnis šioje antraštinėje dalyje užima ypatingą poziciją, nes jame iš esmės įtvirtinami Komisijos gero valdymo principai, kuriuos Komisija jau pasiūlė 2001 m. 2001 m. Baltojoje knygoje Komisija paskelbė „atvirą politikos formavimo procesą, kad daugiau žmonių ir organizacijų dalyvautų formuojant ir įgyvendinant ES politiką [skatinant] didesnį atvirumą, atskaitomybę ir atsakomybę visiems susijusiems subjektams“. Atsižvelgiant į tai, ES sutarties 11 straipsnio 1 dalyje reikalaujama, kad institucijos sukurtų komunikacijos kanalus tiek piliečiams, tiek atstovaujamosioms asociacijoms, kad „paskelbtų savo nuomones apie visas Sąjungos veiklos sritis ir viešai jomis keistųsi“. ESS 11 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad institucijos turi „išlaikyti atvirą, skaidrų ir nuolatinį dialogą su atstovaujamosiomis asociacijomis ir pilietine visuomene“, kuris yra iš dalies patikslintas ir iš dalies papildytas ESS 11 straipsnio 3 dalimi, nes joje reikalaujama, kad Komisija „vykdytų plataus masto konsultacijas su suinteresuotomis šalimis“. Tačiau paprastai tos nuostatos „nelaikomos [...] vykdytina subjektine piliečiųteise“. Priešingai, „reglamentuojamos teisės į išmokas atspindi požiūrį, kuris yra labai orientuotas į institucijų elgesio gairių nustatymą, o ne į piliečių įgalėjimą “. Tai reiškia, kad ESS 11 straipsnis turėtų būti suprantamas kaip bendra institucijų, ypač Komisijos, pareiga išklausyti skirtingas nuomones ir požiūrius, o ne pareiga laikytis bet kurio iš šių požiūrių. Atsižvelgiant į tai, galima teigti, kad EPI, kaip nustatyta ESS 11 straipsnio 4 dalyje, taip pat yra skirta Komisijai, kiek tai susijęsu pareiga „rimtai apsvarstyti ir vertinti sėkmingų EPI pasiūlymus ir tai daryti viešai ir kontroliuojant visuomenei“, o ne piliečiams, suteikiant jiems teisę į tai, kad jų iniciatyva būtų „paversta oficialiu pasiūlymu“. Nors, žinoma, pavienis ESS 11 straipsnio 4 dalies aiškinimas iš pirmo žvilgsnio galėtų leisti manyti priešingai, vertinant pagal visą ESS 11 straipsnį, EPI iš tikrųjų galėtų būti dar viena neprivaloma priemonė, skirta veiksmingam dalyvavimui užtikrinti.

Atrodo, kad SESV 24 straipsnio 1 dalyje, kuri yra EPI reglamento priėmimo teisinis pagrindas, laikomasi panašios logikos. SESV 24 straipsnis priklauso antrajai daliai „Nediskriminavimas ir Sąjungos pilietybė“ ir jame numatytos keturios su Sąjungos pilietybe susijusios politinės teisės: teisė pateikti peticiją Parlamentui, teisė kreiptis į ombudsmeną, teisė rašyti Sąjungos institucijoms ir įstaigoms bet kuria ES kalba ir Europos piliečių iniciatyva. Šios teisės suteikia piliečiams galimybę dalyvauti demokratiniame Sąjungos gyvenime, kaip numatyta ESS 10 straipsnio 3 dalyje. Nors akivaizdu, kad jos gali būti suprantamos kaip piliečiams suteikiamos teisės, apskritai jas reikia vertinti kaip priemones, „užtikrinančias, kad atstovaujamoji demokratija ES lygmeniu būtų veiksminga ir, svarbiausia, teisėta“.

Šiuo požiūriu atrodytų, kad EPI turi būti aiškinama kaip kita piliečių dalyvavimo priemonė, tačiau nė viena iš jų nepakeistų Komisijos teisėkūros monopolio. Kaip ir teisė teikti peticijas Parlamentui bei Komisijos gero valdymo principai,EPI sukuriamas institucinis mechanizmas, kuriuo piliečių politinis indėlis nukreipiamas institucijoms, kurios yra ir tebėra atsakingos už teisėkūros procesą“. Atrodo, kad piliečių dalyvavimas, nors ir savaime savaime yra vertingas, šiame platesniame kontekste atrodo, kad jis yra įteisinimo mechanizmas ir institucijų elgesio gairių nustatymas.

Šiomis aplinkybėmis sunku paneigti, kad EPI buvo sėkminga šiuo lygmeniu. Tai akivaizdžiai atvėrė dar vieną kelią piliečių dalyvavimui, suteikė galimybę Briuselyje išklausyti skirtingus ir prieštaringus balsus ir taip suteikė Komisijai naują indėlį į savo gebėjimus rengti darbotvarkę. Tiesa, kad iki šiol kai kuriais atvejais Komisijos tolesni veiksmai, susiję su sėkmingomis Europos piliečių iniciatyvomis, nevisiškai atitiko organizatorių viltis dėl politinių pasiūlymų. Tačiau, kaip nurodyta pirmiau, oficialūs politikos pasiūlymai nėra pagrindinis EPI tikslas. Europos piliečių iniciatyva siekiama skatinti piliečius dalyvauti demokratiniame Sąjungos procese. Kaip pažymėjo generalinis advokatas M. Bobek, Europos piliečių iniciatyvos pridėtinė vertė yra „i) viešų diskusijų skatinimas; didesnis tam tikrų temų ar susirūpinimą keliančių klausimų matomumas; III) privilegijuota galimybė kreiptis į ES institucijas, kad šie susirūpinimą keliantys klausimai būtų pateikti tvirtai; ir iv) teisė į pagrįstą institucinį atsaką, sudarant palankesnes sąlygas viešajai ir politineikontrolei – vertybės, kurios neabejotinai buvo propaguojamos per pastaruosius aštuonerius metus.

Žinoma, tai nereiškia, kad dabartinė EPI yra tobula dalyvaujamosios demokratijos priemonė. Akivaizdu, kad sumažinus organizatorių organizacinę naštą būtų sudarytos sąlygos dar platesniam piliečių dalyvavimui ir dar labiau padidėtų EPI pridėtinė vertė. Tačiau, atsižvelgiant į neseniai persvarstytą EPI reglamentą, mažai tikėtina, kad teisės aktų sistema netrukus bus dar kartą peržiūrėta. Todėl, nors galbūt dar neišnaudotas jos, kaip dalyvaujamosios demokratijos priemonės, optimalus potencialas, dabartinis EPI poveikis atitinka jos poziciją Sutartyse. Šiuo požiūriu nereikėtų nuvertinti Europos piliečių iniciatyvos, kiek tai susiję su politinių diskusijų diversifikavimu Europos lygmeniu, taip pat verčiant institucijas, ypač Komisiją, rimtai įsiklausyti į ne mažiau kaip vieno milijono piliečių iš ne mažiau kaip ketvirtadalio valstybių narių politinį indėlį.