Eurooppalainen kansalaisaloite: poliittisten keskustelujen monipuolistaminen Euroopan tasolla

Lissabonin sopimuksen tultua voimaan vuonna 2009 Euroopan unionin poliittiselle ja oikeudelliselle foorumille – eurooppalaiselle kansalaisaloitteelle – tuli hieman moniselitteinen väline. Se, joka on otettu käyttöön ensimmäisenä osallistavan demokratian kansainvälisenä välineenä, herätti aluksi suuria toiveita unionin saavutettavuuden parantamisesta. Hieman alle vuosikymmenen kestäneen toiminnan jälkeen yksimielisyys näyttää olevan se, että väline ei voi täyttää näitä toiveita. Tämä näyttää johtuvan ennen kaikkea jännitteestä, joka vallitsee yhtäältä kansalaisaloitteiden järjestäjien erittäin suuren organisatorisen taakan ja toisaalta kansalaisaloitteen hyvin rajallisen tuloksen välillä, vaikka se onnistuisikin. Tällä blogin viralla pyritään osoittamaan, että osa tästä jännitteestä – eurooppalaisen kansalaisaloitteen ei-sitova luonne – perustuu jo välineen asemaan itse perussopimuksissa. Vaikka tämä havainto ei sinänsä poista jatkuvia jännitteitä, se antaa ainakin myönteisemmän kuvan eurooppalaisen kansalaisaloitteen yleisestä tehokkuudesta.

Eurooppalainen kansalaisaloite antaa miljoonalle kansalaiselle, jotka edustavat vähintään neljäsosaa jäsenvaltioista, mahdollisuuden pyytää Euroopan komissiota tekemään toimivaltansa rajoissa asianmukainen ehdotus asioista, joissa kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä perussopimusten soveltamiseksi. Asetuksessa (EU) 2019/788, jolla kumottiin 1. tammikuuta 2020 asetus (EU) N:o 211/2011, vahvistetaan kansalaisaloitetta koskevat konkreettiset menettelyt ja edellytykset. Menettely koostuu kolmesta vaiheesta: 1) rekisteröinti, 2) tuen kerääminen ja 3) menestyksekäs aloite, joka on määritelty miljoona kannattajan kynnysarvon täyttäväksi aloitteeksi, toimitetaan komissiolle tarkasteltavaksi. Tämä menettely ja siihen liittyvät ehdot ovat alusta alkaen olleet ongelmallisia. Eurooppalaisen kansalaisaloitteen ensimmäisille vuosille voi olla ominaista vaikeus määrittää rekisteröintivaatimukset, jotka järjestäjien on täytettävä. Asetuksen (EU) N:o 211/2011 äskettäisen lainsäädäntötarkistuksen ja Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön myötä näistä vaatimuksista on tullut hieman lievempiä, mikä on siirtänyt keskustelun kansalaisaloitteen taustalla olevaan kenties kaikkein kiireellisimpään kysymykseen eli siihen, mihin toimiin komission on ryhdyttävä tai mihin toimiin komission olisi ryhdyttävä menestyksekkäästi toimitetun aloitteen jälkeen. Unionin tuomioistuimen suuren jaoston äskettäin antamassa tuomiossa tähän kysymykseen on vastattu lopullisesti. Asiassa Puppinck antamassaan tuomiossa tilintarkastustuomioistuin totesi, että komissiolla ei ole oikeudellista velvoitetta toteuttaa menestyksekästä aloitetta. Vaikka oikeudelliselta kannalta katsottuna tuomiota pidetään yleisesti arvostettuna, koska siinä noudatetaan tiukasti lain sanamuotoa, poliittiselta kannalta katsottuna ei voida kuin myöntää, että unionin tuomioistuin ei kyennyt ratkaisemaan kansalaisaloitteen järjestäjien erittäin suuren organisaatiotaakan ja kansalaisaloitteen hyvin rajallisen lopputuloksen välistä jännitettä. Kun otetaan huomioon äskettäin tehty eurooppalaisen kansalaisaloitteen oikeudellisen kehyksen tarkistus, jossa myös menetettiin mahdollisuus puuttua tähän keskeiseen jännitteeseen, vaikuttaa siltä, että eurooppalainen kansalaisaloite on toistaiseksi vakaasti edelleen osallistavan demokratian väline, joka ei ole vielä saavuttanut optimaalista potentiaaliaan.

Luis Bouza García totesi hiljattain antamassaan lausunnossa, että tämä pessimistinen päätelmä saattaa johtua siitä, että eurooppalaista kansalaisaloitetta on tulkittu väärin välineenä, joka ”voi tuoda esiin uusia kysymyksiä päätöksentekoprosessissa”. Hän ehdottaa, että jos eurooppalaista kansalaisaloitetta pidettäisiin mahdollisuutena tehdä poliittisista keskusteluista monipuolisempia ja kiistanalaisempia, on mahdotonta aliarvioida vaikutuksia, joita sillä on jo ollut avattaessa mahdollisuuksia osallistua EU:n päätöksentekoon.

Juuri tämä väite voidaan vahvistaa tarkastelemalla eurooppalaisen kansalaisaloitteen asemaa itse perussopimuksissa. Kansalaisaloite perustuu SEU 11 artiklan 4 kohtaan, luettuna yhdessä SEUT 24 artiklan 1 kohdan kanssa. Edellinen säännös on osa demokratian periaatteita koskevia määräyksiä koskevaa II osastoa. 11 artiklalla on erityinen asema tässä osastossa, koska siinä vahvistetaan suurelta osin komission hyvän hallintotavan periaatteet, joita komissio ehdotti jo vuonna 2001. Komissio oli vuonna 2001 antamassaan valkoisessa kirjassa julistanut avaavansa ”poliittisen päätöksentekoprosessin, jotta yhä useammat ihmiset ja organisaatiot saadaan mukaan EU:n politiikan muotoiluun ja toteuttamiseenedistämälläavoimuutta, vastuuvelvollisuutta ja vastuuta kaikkien osapuolten osalta”. Tätä taustaa vasten SEU-sopimuksen 11 artiklan 1 kohdassa kehotetaan toimielimiä perustamaan viestintäkanavia sekä kansalaisia että etujärjestöjä varten, jotta ne voivat ”esittää ja vaihtaa julkisesti näkemyksiään kaikilla unionin toiminta-aloilla”. SEU 11 artiklan 2 kohdassa lisätään, että toimielinten on ”käytettävä avointa, läpinäkyvää ja säännöllistä vuoropuhelua etujärjestöjen ja kansalaisyhteiskunnan kanssa”, mikä on osittain konkretisoitu ja osittain täydennetty SEU 11 artiklan 3 kohdalla, koska siinä edellytetään, että komissio ”kuulee laajasti osapuolia, joita asia koskee”. Näitä säännöksiäei kuitenkaan yleensä pidetäkansalaistentäytäntöönpanokelpoisina subjektiivisina oikeuksina. Sen sijaan ”säänneltyjen oikeuksien tyyppi edustaa lähestymistapaa, jossa keskitytään hyvin paljon toimielinten toimintaa koskevien suuntaviivojen antamiseen eikä niinkään kansalaisten vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen ”. Toisin sanoen SEU 11 artiklaa olisi pidettävä toimielinten ja erityisesti komission yleisenä velvoitteena kuulla erilaisia mielipiteitä ja näkökantoja sen sijaan, että se velvoitettaisiin noudattamaan jotakin näistä näkemyksistä. Jos tätä taustaa vasten ymmärretään, voidaan väittää, että myös SEU 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu eurooppalainen kansalaisaloite on osoitettu komissiollesiten, että sen mukaan ”on vakavasti harkittava ja arvioitava menestyksekästä eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevia ehdotuksia ja tehtävä se julkisesti ja julkisen valvonnan alaisena” sen sijaan, että kansalaisille myönnettäisiin oikeus siihen, että heidän aloitteensa ”muutetaan viralliseksi ehdotukseksi”. Vaikka SEU 11 artiklan 4 kohdan erillinen tulkinta voisi ensi näkemältä antaa ymmärtää päinvastaista, kun sitä tarkastellaan yhdessä SEU 11 artiklan kanssa, kansalaisaloite voisi tosiasiassa olla pikemminkin toinen ei-sitova väline, jolla pyritään varmistamaan tehokas osallistuminen.

SEUT:n 24 artiklan 1 kohta, joka toimii eurooppalaista kansalaisaloitetta koskevan asetuksen oikeusperustana, näyttää noudattavan samaa logiikkaa. SEUT:n 24 artikla kuuluu unionin syrjimättömyyttä ja kansalaisuutta koskevaan toiseen osaan, ja siinä määrätään neljästä unionin kansalaisuuteen liittyvästä poliittisesta oikeudesta: oikeus esittää vetoomus parlamentille, oikeus kääntyä oikeusasiamiehen puoleen, oikeus kirjoittaa unionin toimielimille ja elimille millä tahansa EU:n kielellä ja eurooppalainen kansalaisaloite. Nämä oikeudet antavat kansalaisille mahdollisuuden osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa SEU 10 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Vaikka nämä voidaan selvästikin ymmärtää kansalaisille myönnetyiksi oikeuksiksi, ne on yleisemmin nähtävä välineinä, joillavarmistetaan, että edustuksellinen demokratia on EU:n tasolla tehokasta ja ennen kaikkea oikeutettua.

Tässä mielessä vaikuttaa siltä, että eurooppalaista kansalaisaloitetta on tulkittava toisena kansalaisten osallistumisen välineenä, mutta mikään ei muuttaisi komission lainsäädännöllistä monopolia. Samoin kuin oikeus esittää vetoomus Euroopan parlamentille ja komission hyvän hallintotavan periaatteet,eurooppalaisella kansalaisaloitteella luodaan institutionaalinen mekanismi kansalaisten poliittisen panoksen kanavoimiseksi toimielimille, jotka ovat ja ovat edelleen vastuussa lainsäädäntöprosessista. Vaikka kansalaisten osallistuminen on epäilemättä arvo sinänsä, tässä laajemmassa kuvassa se näyttää olevan legitimointimekanismi ja toimielinten toimintaa koskevien suuntaviivojen laatiminen.

Tässä yhteydessä on vaikea kiistää, että eurooppalainen kansalaisaloite onnistui tällä tasolla. Se avasi selvästi uuden väylän kansalaisten osallistumiselle, mahdollisti erilaisten ja kiistanalaisten näkemysten kuuntelemisen Brysselissä ja antoi siten komissiolle uuden panoksen sen valmiuksiin laatia asialistaa. On totta, että joissakin tapauksissa menestyksekkäitä eurooppalaisia kansalaisaloitteita koskevat komission jatkotoimet eivät ole täysin vastanneet järjestäjien toiveita toimintapoliittisista ehdotuksista. Kuten edellä on todettu, viralliset poliittiset ehdotukset eivät kuitenkaan ole eurooppalaisen kansalaisaloitteen ensisijainen tarkoitus. Sen sijaan kansalaisaloitteella pyritään edistämään kansalaisten osallistumista unionin demokraattiseen prosessiin. Kuten julkisasiamies Bobek on huomauttanut, eurooppalaisen kansalaisaloitteen lisäarvo on siten ” i) julkisen keskustelun edistäminen; tiettyjen aiheiden tai huolenaiheiden parempi näkyvyys; III)etuoikeutettu pääsy EU:n toimielimiin, jotta nämä huolenaiheet voidaan esittää järkevästi; ja iv) oikeus perusteltuun institutionaaliseen vastaukseen, joka helpottaa julkista ja poliittista valvontaa– arvoja, joita on kiistatta edistetty viimeisten kahdeksan vuoden aikana.

Tämä ei tietenkään tarkoita, että eurooppalainen kansalaisaloite olisi sellaisenaan täydellinen osallistavan demokratian väline. On selvää, että järjestäjien organisatorisen taakan keventäminen mahdollistaisi kansalaisten entistä laajemman osallistumisen ja lisäisi entisestään eurooppalaisen kansalaisaloitteen lisäarvoa. Kun otetaan huomioon kansalaisaloiteasetuksen äskettäinen tarkistus, on kuitenkin epätodennäköistä, että lainsäädäntökehystä tarkasteltaisiin uudelleen pian. Vaikka eurooppalaisen kansalaisaloitteen nykyinen vaikutus ei ehkä ole vielä saavuttanut optimaalista potentiaaliaan osallistavan demokratian välineenä, sen nykyinen vaikutus vastaa sen asemaa perussopimuksissa. Tässä mielessä eurooppalaista kansalaisaloitetta ei pidä aliarvioida siten, että se monipuolistaa poliittisia keskusteluja Euroopan tasolla ja pakottaa toimielimet ja erityisesti komissio kuuntelemaan vakavasti vähintään miljoona kansalaista, jotka edustavat vähintään neljäsosaa jäsenvaltioista.