Het Europees burgerinitiatief brengt omstreden beleidskwesties naar Brussel: het is een kans voor democratische politiek

HetEuropees burgerinitiatief brengt omstreden beleidskwesties naar Brussel: het is een kans voor democratische politiek.

Het Europees burgerinitiatief (EBI) is al meer dan 8 jaar van kracht, maar toch lijkt dit instrument zijn potentieel nog nietten volle te hebben benut. De reden hiervoor is dat de aandacht en evaluatie van het EBI doorgaans niet gericht is op het essentiële aspect: in tegenstelling tot wat vaak is benadrukt, is het EBI geen instrument om nieuwe kwesties in de beleidsvormingscyclus op te nemen, maar een kans om beleidsdebatten diverser en controversiëler te maken. Als het EBI vanuit dit perspectief wordt beoordeeld, is het onmogelijk om de effecten die het reeds heeft gehad bij het creëren van mogelijkheden om deel te nemen aan de beleidsvorming van de EU, te onderschatten. Vanuit dit oogpunt moet in het oordeel over de gevolgen ervan voor de beleidsvorming van de EU worden benadrukt dat het EBI lokale kiesdistricten en meer controversiële kwesties de kans biedt om Europese debatten te voeren.

Na enkele eerste interpretaties die erop wezen dat het Europees burgerinitiatief het eerste voorbeeld is van transnationale directe democratie, lijkt er consensus te bestaan over het feit dat het een agendabepalingsinstrument is waarmee 1 miljoen Europese burgers de Europese Commissie kunnen verzoeken nieuwe wetgeving voor te stellen aan het Parlement en de Raad. Hieruit blijkt dat burgers niet rechtstreeks het laatste woord hebben over het resultaat van het besluitvormingsproces dat zij in gang hebben gezet — zelfs niet het eerste, aangezien het initiatief eindigt zodra de Commissie het ontvangt en initiatiefnemers het niet kunnen intrekken als zij het niet eens zijn met het voorstel van de Commissie — en hun bijdrage is dus een uitnodiging aan de instellingen om te handelen.

Als gevolg daarvan hebben de meeste auteurs gewezen op de zwakke punten van het instrument: de mobilisatiekosten — met inbegrip van juridische achtergrondcontroles en verantwoordelijkheden op het gebied van gegevensbescherming, zelfs vóór de start van een transnationale campagne in zeven landen — leveren geen potentiële winst op, aangezien er geen garantie is dat, zelfs als er succesvol zijn — van de 98 geplande registraties — slechts 5 initiatieven de drempel van 1 miljoen handtekeningen hebben gehaald, maar het voorstel door de Commissie zal worden ingediend. Geen van de initiatiefnemers van de succesvolle EBI’s die tot dusver door de Commissie zijn beantwoord, heeft haar tevredenheid geuit over het resultaat van hun voorstel en de beperkingen van het EBI vanuit het perspectief van de directe democratie bevestigd.

Hoewel deze rekeningen juist zijn, vertellen zij niet het volledige verhaal. De echte vraag is waarom burgers en maatschappelijke organisaties gebruik blijven maken van een instrument dat zo duidelijk ongeschikt is voor het beoogde doel en de EU-instellingen blijven hervormen. Het antwoord moet ergens anders liggen. Ondanks de institutionele beperkingen blijft het EBI een krachtig instrument in een campagnetoolkit. Ten eerste hebben de EU-instellingen, van burgerraadplegingen tot overlegpanels, een deel van het politieke kapitaal geïnvesteerd in het creëren van mogelijkheden om deel te nemen aan de beleidsvorming buiten de „Brusselse zeepbel”, en het EBI maakt deel uit van deze strategie. In dit verband brengt een campagne die Brussel bereikt op dit platform meer institutionele en politieke invloed op dan een campagne die gebaseerd is op een groter aantal handtekeningen op onlineplatforms. Ten tweede maakt de toenemende politisering van de EU het vermogen om diverse lokale kiesdistricten over EU-kwesties te bereiken en te mobiliseren een zeldzame en waardevolle capaciteit. Ambtenaren van de Commissie en leden van het Europees Parlement zijn jarenlang wantrouwig geweest voor activisten uit het maatschappelijk middenveld die beweren om bepaalde redenen te spreken, omdat de meeste in Brussel gevestigde activisten evenveel aandringen op de EU-zeepbel als op zichzelf. Maatschappelijke organisaties beschikken nu over een erkend instrument om niet alleen aan te tonen dat het een zaak is, maar ook dat zij aanspraak kunnen maken op een zekere mate van sociale representativiteit in de transnationale Europese publieke ruimte.

Dit is een tweedelijnszwaard, aangezien het ook kan worden gebruikt om de mate van vertegenwoordiging te betwisten van organisaties die dit soort campagnes niet kunnen organiseren of eenvoudigweg kiezen voor meer strategische en beleidseffectievere werkwijzen. Hoe dan ook, het gebruik van het EBI door basisorganisaties en groepen die in Brussel als buitenstaanders optreden om organisaties in de Brusselse bubbel aan te vechten. Met Álvaro Oleart hebben we aangevoerd dat dit proces van toepassing was in gevallen zoals het EBI tegen abortus „Een van ons” en de niet-officiële verzameling van handtekeningen „Stop TTIP”, waarbij religieuze en handelsbeleidsactivisten in Brussel werden opgericht, waar bijna evenveel van de campagnes als de EU-instellingen zelf werden ingezet. Een aantal netwerken die zich rond een EBI ontwikkelen, worden vervolgens opgericht, waardoor de discussieomgeving diverser wordt.

Figuur 1 Insider — Uitdaging buitenstaander rond 5 campagnes: Een van ons, rigth to Water, Stop TTIP, Media Pluralism en Wake up Europe

Het EBI draagt er ook toe bij dat beleidsdebatten dichter bij de debatten in de publieke sfeer van de EU komen te staan. Een van de gevolgen hiervan is dat polariserende kwesties die in nationale openbare debatten aan de orde komen, ook europeaniseerd worden door kwesties als het verbieden van prostitutie, gelegaliseerde drugs of de reeds genoemde abortus die via het EBI wordt gesteund. Hoewel de genoemde institutionele tekortkomingen van het EBI het onderwerp van deze initiatieven tot dusver niet hebben kunnen vertalen in substantiële beleidsdebatten, draagt dit bij tot het dichter bij de meer gepolitiseerde debatten brengen van de beleidsvorming van de EU. Dit is op zich niet goed of slecht, maar kan ertoe bijdragen dat transnationale verbindingen en campagnes realistischer worden dan voorheen het geval was.

Het EBI helpt de beleidsdebatten van de EU dichter bij de lokale publieke ruimte te brengen door groepen die gepolitiseerde kwesties in verschillende lidstaten onder de aandacht van de EU-instellingen kunnen brengen, een mogelijkheid te bieden. Dit heeft tot dusver niet geleid tot nieuwe beleidsvorming; en deze vorm van politisering komt niet noodzakelijkerwijs ten goede aan de EU. Het kan er eerder toe bijdragen de legitimiteit ervan weg te nemen als het systematisch verdeeldheid wekt, zij het met succes.

De politisering van EU-kwesties wordt niet veroorzaakt door het EBI en zal ook niet veranderen door institutionele hervormingen. Het is echter mogelijk dat de EU ervoor wil zorgen dat dit instrument meetelt voor degenen die beleidsvoorstellen willen steunen met een kans om te worden gehoord in institutionele fora met een maatregel van steun in de publieke ruimte in de vorm van 1 miljoen handtekeningen. Tijdens de besprekingen over hervormingen hebben de EU-instellingen besloten om promotoren niet meer inspraak te geven in het resultaat — wat juridisch moeilijk of onmogelijk kan zijn — maar zij willen misschien wel een alternatief overwegen: verlaging van de kosten van mislukking.