Argumenti za transnacionalne referendume u Europskoj uniji

U pola stoljeća glasači u nekoj zemlji u Europi 27. rujna imaju priliku odlučiti o europskom pitanju u glasačkoj kutiji. Međutim, takvi su referendumi i dalje vrlo nacionalni poslovi i njima se ne nadoknađuje nedostatak glasova građana na razini EU-a, piše Bruno Kaufmann, autor novoobjavljene Europske putovnice za demokraciju.   

Slika uoči glasovanja u Švicarskoj 27. rujna o radnom dogovoru s Europskom unijom neobrađena je kao i obično. Na plakatima kampanje prikazan je crtež radnog čovjeka s pojasom koji sadržava zvjezdice EU-a s velikim dnom crveno-bijele karte Švicarske. S obzirom na to, političke snage koje stoje iza građanske inicijative za „umjerenu imigraciju” žele naglasiti pritisak sporazuma o slobodnom kretanju, koje su Švicarska i Europska unija dogovorile prije više od 20 godina.

Od tada su različiti aspekti tog dogovora o slobodnom kretanju bili predmet političkih rasprava, kako u parlamentima tako i među ljudima. Dok je čak 67,5 % švicarskih glasača odobrilo početni sporazum, nekoliko produljenja, posebno za nove države članice u srednjoj Europi, zabilježilo je pozitivnu većinu od 53 do 59 posto u još četiri glasača tijekom 00-ih. Međutim, u okviru građanske inicijative za ograničavanje tih sloboda („inicijativa masovne imigracije”) 2014. godine pokrenuta je pobjeda („inicijativa masovne imigracije”), što je dovelo do niza preciznih prilagodbi osjetljivih preusmjeravanja između Europske unije i Švicarske, države koja nije članica EU-a, uključujući predstojeće glasovanje 27. rujna.

„Švicarska je vrlo europska, a Europa je postala mnogo više Švicarske.”

„Nijedna druga zemlja u Europi ne nudi toliko alata i postupaka izravnog uključivanja građana u postupak donošenja odluka kao Švicarska”, kaže Zoltan Pallinger, profesor političkih znanosti na Sveučilištu Andrassy u Budimpešti. Zajedno s kolegama iz cijele Europe pridonio je sveobuhvatnom izvješću koje je naručio Europski parlament o procjeni uporabe i budućnosti izravne demokracije u Europi i o Europi: „Ali kad je riječ o europskim pitanjima, Švicarska je vrlo europska – a Europa je postala mnogo više Švicarske”, komentira Pallinger i upućuje na činjenicu da je gotovo 30 zemalja od 1972. glasovalo na nacionalnoj razini o pitanjima europske integracije.  

Preteča današnje Europske unije (koja je dobila ime 1992.) bila je Europska zajednica za ugljen i čelik (osnovana 1952.) koja se (1957.) razvila u Europsku ekonomsku zajednicu. Osnivači tog procesa za prevladavanje sukoba među narodima koji su doveli do mnogih ratova u prvoj polovici 20. stoljeća nisu sličili ideji izravnog uključivanja građana u postupak donošenja odluka. Njihov je projekt bio usmjeren protiv nacionalističkog nasilja iz prošlosti, što je iz dobrih razloga uživalo veliku legitimnost među poslijeratnim Europljanima. Međutim, početkom 1960-ih francuski predsjednik Charles de Gaulle počeo je razumjeti da bi svaka daljnja integracija na europskoj razini zahtijevala izravno odobrenje građana:

„Europa će biti rođena na dan kada se različiti narodi u osnovi odluče pridružiti. To će zahtijevati referendume”, izjavila je de Gaulle.

Ustavno obvezno – ili jednostavno primjereno

Stoga je 23. travnja 1972. prvi nacionalni referendum o Europi organiziran u Francuskoj. Iste bi godine i irski, norveški, danski i švicarski mogli izravno utjecati na europsko pitanje. Nakon toga je europski otvoren prema modernoj izravnoj demokraciji dobio priliku da postanu donositelji odluka: „Vidjeli smo različite vrste i logike europskih referenduma”, kaže Sveučilište u Zürichu Fernando Mendez, jedan od suautora istraživanja na referendumu Europske komisije: „Mnogi su glasački listići ustavno potrebni, kao na primjer u Irskoj, dok su drugi jednostavno primjereni, primjerice kada zemlja želi postati članicom Unije.” Drugi postupci glasovanja, koje pokreće manjina putem građanske inicijative ili vlade pod pritiskom, kao što je slučaj s odlukom britanskog premijera Davida Camerona o održavanju savjetodavnogplebiscita za Brexit, „znatnije su triklije”, kaže Fernandez jer „posljedice mogu biti otvorene za različita politička tumačenja”.

Povijesno je većina – oko dvije trećine – nacionalnih referenduma o Europi odobrila predložene korake integracije. „Pronašli smo najmanje tri velike prednosti od toga što smo imali odgovorne građane za Europu”, kaže Alois Stutzer, profesor političke ekonomije na Sveučilištu u Baselu: „Europski projekt dobiva legitimitet, put integracije u skladu je s preferencijama građana i uključenih građana koji o tom pitanju postaju svjesni”, tvrdi Stutzer, čije je istraživanje pokazalo da je o određenim europskim pitanjima prosječni Švicarska bolje informiran od prosječnog člana njemačkog Bundestaga. Kao i mnogi drugi znanstvenici europskih poslova, Stutzer bi pozdravio uspostavu paneuropskog referenduma:

„Takav transnacionalni postupak glasovanja jasno bi ojačao Europsku uniju i omogućio joj da se bolje nosi s velikim globalnim izazovima.”

Kao što je istaknuo irski dopisnik EU-a Dan O'Brien, „unosi dozu ljudske drame u tehnokratske strojeve integracije EU-a”.

Budućnost Europe i moderna izravna demokracija

Na 62. nacionalnom referendumu o europskom pitanju održanom 27. rujna nalazi se još jedan raskrižje europske povijesti: Ove se godine 27 država članica nada da će se zaključiti često bolan postupak za provedbu Brexita i započeti „Konferencija o budućnosti Europe”, koja je prva okupljena nakon Konvencije o budućnosti Europe 2002. i 2003.

„Želimo potaknuti aktivno sudjelovanje građana u tom procesu”,

rekao je hrvatska državna tajnica za europske poslove Andreja Metelko-Zgombić početkom ljeta. Međutim, unatoč normativnim i empirijskim argumentima za primjenu referenduma u europskoj politici, mnogi vodeći političari, uglavnom među političkim kampovima koji dugo dominiraju, socijalnim demokratima i konzervansima, i dalje su vrlo skeptični kada je riječ o dijeljenju moći u Europi sa svojim glasačima.

Prije dva desetljeća, u Konvenciji o budućnosti Europe, koja je i sama bila posljedica glasanja građana, irski je „ne” o Ugovoru iz Nice raspravljao o cijelom nizu inicijativa i alata za referendum koje treba uvesti na razini EU-a. U samoj većini članova Konvencije članice Konvencije glasale su za te reforme, dok je predsjednik Konvencije, bivši francuski predsjednik Giscard D’Estaing, kao čuvar vrata vladama država članica, predvidio taj potez. Umjesto toga ponudio je uspostavu paneuropskog postupka građanske inicijative kojim se milijunu građana iz najmanje sedam različitih država članica nudi mogućnost da Europskoj komisiji podnesu zakonodavne prijedloge – „prvi korak prema transnacionalnoj izravnoj demokraciji”, kao što to opisuje Maja Setäla, profesorica političkih znanosti na finskom sveučilištu Turku u Finskoj. Od njezina osnivanja 2012. pokrenuto je oko sto europskih građanskih inicijativa. Najnoviji, tzv. Pravo na liječenje, odnosi se na aktualnu krizu uzrokovanu bolešću COVID-19, dok je u jednom od prvih takvih prijedloga od Europske komisije zatraženo da okonča slobodno kretanje sa Švicarskom, o čemu Švicarska sada može odlučiti krajem rujna.