Ylikansallisten kansanäänestysten tapaus Euroopan unionissa

Euroopan maan äänestäjät saivat 62. kerran puoli vuosisataa aikaa 27. syyskuuta tilaisuuden päättää eurooppalaisesta kysymyksestä vaaliuurnalla. Tällaiset kansanäänestykset ovat kuitenkin edelleen hyvin pitkälti kansallisia asioita, eivätkä ne kompensoi kansanäänestysten puutetta EU:n tasolla. Bruno Kaufmann kirjoittaa äskettäin julkaistun eurooppalaisen demokratiapassin laatijan Bruno Kaufmannin.   

Kuvat ennen Sveitsissä 27. syyskuuta pidettyä äänestystä työsopimuksesta Euroopan unionin kanssa ovat niin karkeat kuin tavalliset. Kampanjajulisteissa on piirros työmiehestä, jossa on EU:n tähtiä sisältävä vyö, joka murskaaa isolla pohjallaan Sveitsin punavalkoisen kartan. Tämän näkökohdan ansiosta ”kohtuullista maahanmuuttoa” koskevan kansalaisaloitteen taustalla olevat poliittiset voimat haluavat korostaa painetta, joka johtuu vapaata liikkuvuutta koskevista sopimuksista, joista Sveitsi ja Euroopan unioni sopivat yli 20 vuotta sitten.

Tämän vapaata liikkuvuutta koskevan järjestelyn eri osa-alueista on sen jälkeen käyty poliittisia keskusteluja sekä parlamenteissa että ihmisten keskuudessa. Vaikka jopa 67,5 prosenttia sveitsiläisistä äänestäjistä hyväksyi alkuperäisen sopimuksen, useat laajennukset – erityisesti Keski-Euroopan uusiin jäsenvaltioihin – saivat positiivista 53–59 prosentin enemmistöä muissa neljässä äänestyksessä ”00-luvulla”. Näiden vapauksien rajoittamista koskeva kansalaisaloite (massamaahanmuuttoa koskeva aloite) sai kuitenkin vuonna 2014 voitollisen tuloksen, joka johti hienosäätöön Euroopan unionin ja Sveitsin, joka ei ole EU:n jäsenvaltio, välillä tapahtuvissa arkaluonteisissa käännöksissä, kuten 27. syyskuuta pidettävässä äänestyksessä.

”Sveitsi on hyvin eurooppalainen – ja Euroopasta on tullut paljon enemmän Sveitsiä”

”Yksikään muu Euroopan maa ei tarjoa niin monia välineitä ja menettelyjä, joilla kansalaiset voivat osallistua suoraan päätöksentekoon, kuten Sveitsi”, toteaa Budapestin Andrassyn yliopiston valtiotieteen professori Zoltan Pallinger. Hän on yhdessä eri puolilta Eurooppaa olevien kollegojensa kanssa osallistunut Euroopan parlamentin tilaamaan kattavaan mietintöön, jossa arvioidaan suoran demokratian käyttöä ja tulevaisuutta Euroopassa ja Euroopassa: ”Sveitsi on kuitenkin hyvin eurooppalainen – ja siitä on tullut paljon sveitsiläinen”, Pallinger toteaa ja viittaa siihen, että vuodesta 1972 lähtien lähes 30 maata on äänestänyt maanlaajuisesti Euroopan yhdentymistä koskevissa kysymyksissä.  

Nykyisen Euroopan unionin (joka sai nimensä vuonna 1992) edeltäjä oli Euroopan hiili- ja teräsyhteisö (joka perustettiin vuonna 1952), joka kehittyi Euroopan talousyhteisöksi (vuonna 1957). Tämän prosessin perustajat, joilla pyritään ratkaisemaan kansojen väliset konfliktit, jotka johtivat moniin sotiin 1900-luvun alkupuoliskolla, eivät vastanneet ajatusta kansalaisten ottamisesta suoraan mukaan päätöksentekoprosessiin. Heidän hankkeensa kohdistui menneisyyden nationalistiseen väkivaltaan, joka oli hyvästä syystä oikeutettu sodanjälkeisten eurooppalaisten keskuudessa. Ranskan presidentti Charles de Gaulle alkoi kuitenkin 1960-luvun alussa ymmärtää, että Euroopan tason yhdentymisen jatkuminen edellyttäisi kansalaisten suoraa hyväksyntää:

”Eurooppa syntyy päivänä, jona eri kansat päättävät lähtökohtaisesti liittyä. Tämä edellyttää kansanäänestystä”, de Gaulle totesi.

Perustuslaillinen vaatimus – tai yksinkertaisesti asianmukainen

Ensimmäinen Eurooppa-kansanlaajuinen kansanäänestys järjestettiin 23. huhtikuuta 1972 Ranskassa. Samana vuonna myös irlantilaiset, norjalaiset, tanskalaiset ja sveitsiläiset saattoivat vaikuttaa suoraan eurooppalaiseen kysymykseen. EU:n avautuessa nykyaikaiselle suoralle demokratialle yhä useammat ihmiset saivat mahdollisuuden tulla päätöksentekijöiksi: ”Olemme nähneet erilaisia eurooppalaisten kansanäänestysten tyyppejä ja logiikkaa”, toteaa Zürichin yliopiston tutkija Fernando Mendez, joka on yksi Euroopan komission kansanäänestystutkimuksen laatijoista: ”Lainsäädännöllä vaaditaan monia ääniä, kuten esimerkiksi Irlannissa, kun taas toiset ovat yksinkertaisesti sopivia esimerkiksi silloin, kun jokin maa haluaa liittyä unionin jäseneksi.” Muut äänestysprosessit, joiden käynnistäjänä on vähemmistö kansalaisaloitteen kautta tai hallitus, johon kohdistuu paineita – kuten Yhdistyneen kuningaskunnan pääministeri David Cameronin päätös järjestää neuvoa-antava brexit-kansanäänestys – ovat paljon vaikeampia”, Fernandez toteaa, sillä ”seuraukset voivat olla avoimia erilaisille poliittisille tulkinnoille”.

Historiallisesti suurin osa – noin kaksi kolmasosaa – koko Eurooppaa koskevista kansanäänestyksistä on hyväksynyt ehdotetut yhdentymistoimet. ”Olemme löytäneet ainakin kolme suurta etua siitä, että kansalaiset ovat vastuussa Euroopasta”, toteaa Baselin yliopiston poliittisen talouden professori Alois Stutzer: ”Euroopan yhdentymishanke lisää legitimiteettiä, yhdentyminen on ihmisten mieltymysten mukaista ja mukana olevat kansalaiset saavat tietoa asiasta”, Stutzer toteaa. Stutzerin tutkimus on osoittanut, että tietyistä Euroopan asioista keskimäärin sveitsiläinen on saanut enemmän tietoa kuin Saksan liittopäivien keskivertojäsen. Kuten monet muutkin Eurooppa-asioiden tutkijat, Stutzer pitäisi tervetulleena yleiseurooppalaisen kansanäänestyksen järjestämistä:

”Tällainen ylikansallinen kansanäänestysprosessi vahvistaisi selvästi Euroopan unionia ja parantaisi sen kykyä vastata suuriin maailmanlaajuisiin haasteisiin.”

Kuten irlantilainen EU-kirjeenvaihtaja Dan O’Brien totesi, ”sisältää ihmisdraaman annoksen EU:n yhdentymisen teknokraattiseen koneistoon”.

Euroopan tulevaisuus ja nykyaikainen suora demokratia

Syyskuun 27. päivänä järjestettävä 62. maanlaajuinen kansanäänestys eurooppalaisesta kysymyksestä on toinen Euroopan historian risteys: Tänä vuonna 27 jäsenvaltion ryhmittymä toivoo saavansa päätökseen usein kivulianan prosessin brexitin toteuttamiseksi ja aloittamaan Euroopan tulevaisuutta käsittelevän konferenssin, joka on ensimmäinen Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan (2002–2003) jälkeen järjestetty perustuslain tarkistus.

”Haluamme kannustaa kansalaisia osallistumaan aktiivisesti tähän prosessiin”,

totesi Kroatian Eurooppa-asioista vastaava valtiosihteeri Andreja Metelko-Zgombić aiemmin tänä kesänä. Huolimatta sekä normatiivisesta että empiirisestä perusteesta kansanäänestysprosessin käyttämiselle EU:n politiikassa monet johtavat poliitikot – pääasiassa pitkään hallitsevien poliittisten leirien, yhteiskunnallisten demokraattien ja konservatiivien joukossa – ovat kuitenkin edelleen hyvin skeptisiä, kun ajatellaan vallan jakamista Euroopassa äänestäjiensä kanssa.

Kaksi vuosikymmentä sitten Euroopan tulevaisuutta käsittelevässä valmistelukunnassa, joka puolestaan oli kansanäänestyksen tulos, Irlannin ”ei” Nizzan sopimuksesta keskusteltiin useista EU:n tasolla käyttöön otettavista aloite- ja kansanäänestysvälineistä. Valmistelukunnan jäsenten enemmistö äänesti näiden uudistusten puolesta, kun taas valmistelukunnan puheenjohtaja – entinen Ranskan presidentti Giscard D’Estaing jäsenvaltioiden hallitusten portinvartijana – piti tätä askelta vetovoimaisena. Sen sijaan hän tarjoutui perustamaan yleiseurooppalaisen kansalaisaloiteprosessin, jossa miljoona kansalaista vähintään seitsemästä eri jäsenvaltiosta voisi esittää Euroopan komissiolle lainsäädäntöehdotuksia, jotka ovat ensimmäinen askel kohti ylikansallista suoraa demokratiaa, kuten Suomen Turun yliopiston valtiotieteen professori Maja Setäla kuvaa. Sen perustamisesta vuonna 2012 lähtien on käynnistetty noin sata eurooppalaista kansalaisaloitetta. Tuoreimmassa nimeltään ”Oikeus kuriin ” käsitellään nykyistä covid-19-kriisiä, kun taas yhdessä ensimmäisistä tällaisista ehdotuksista Euroopan komissio pyysi Euroopan komissiota lopettamaan vapaan liikkuvuuden Sveitsin kanssa – mistä Sveitsi voi nyt itse päättää syyskuun lopussa.