Die Argumente für länderübergreifende Referenden in der Europäischen Union

Zum 62. Mal in einem halben Jahrhundert erhalten die Wähler in einem Land in Europa am 27. September die Gelegenheit, über ein europäisches Thema an der Wahlurne zu entscheiden. Solche Referenden sind jedoch nach wie vor sehr nationale Angelegenheiten und kompensieren nicht den Mangel an Volksabstimmungen auf EU-Ebene, schreibt Bruno Kaufmann, Verfasser des kürzlich veröffentlichten Europäischen Demokratiepasses.   

Die Bilder im Vorfeld der Abstimmung in der Schweiz über eine Arbeitsübereinstimmung mit der Europäischen Union am 27. September sind so roh wie üblich. Die Plakate der Kampagne zeigen die Zeichnung eines Arbeitsmanns mit einem Gürtel mit EU-Sternen, der mit seinem großen unteren Rand die rot-weiße Karte der Schweiz drückt. Mit diesem Bild möchten die politischen Kräfte hinter der Bürgerinitiative für eine „mäßige Einwanderung“ den Druck unterstreichen, den die Abkommen über die Freizügigkeit, die die Schweiz und die Europäische Union vor mehr als 20 Jahren vereinbart haben, haben.

Seither sind verschiedene Aspekte dieser Freizügigkeitsregelung Gegenstand politischer Debatten – sowohl in den Parlamenten als auch unter den Menschen. Zwar stimmten 67,5 % der Schweizer Wähler dem ursprünglichen Abkommen zu, aber mehrere Verlängerungen – insbesondere auf die neuen Mitgliedstaaten in Mitteleuropa – erfuhren bei weiteren vier Volksabstimmungen in den „00er Jahren“ positive Mehrheiten von 53-59 %. Eine Bürgerinitiative zur Einschränkung dieser Freiheiten („Masseneinwanderungsinitiative“) nahm 2014 jedoch einen Sieg auf, der eine Reihe von Feinabstimmungen in Bezug auf die heiklen Umlenkungen zwischen der Europäischen Union und der Schweiz, einem Drittstaat, ausgelöst hat, einschließlich der bevorstehenden Abstimmung am 27. September.

„Die Schweiz ist sehr europäisch – und Europa ist viel mehr Schweizer geworden.“

„Kein anderes Land in Europa bietet so viele Instrumente und Verfahren für eine direkte Beteiligung der Bürger am Entscheidungsprozess wie die Schweiz“, so Zoltan Pallinger, Professor für Politikwissenschaft an der Andrassy University in Budapest. Gemeinsam mit Kollegen aus ganz Europa hat er zu einem vom Europäischen Parlament in Auftrag gegebenen umfassenden Bericht beigetragen, in dem die Nutzung und Zukunft der direkten Demokratie in und über Europa bewertet wird: „Aber bei europäischen Themen ist die Schweiz sehr europäisch – und Europa ist viel mehr Schweizer geworden“, kommentiert Pallinger, dass fast 30 Länder seit 1972 landesweite Volksabstimmungen zu Fragen der europäischen Integration abgehalten haben.  

Vorläufer der heutigen Europäischen Union (die 1992 ihren Namen erhielt) war die im Jahr 1952 gegründete Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, die 1957 zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft weiterentwickelt wurde. Die Gründerväter dieses Prozesses zur Überwindung der Konflikte zwischen den Nationen, die in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts zu vielen Kriegen geführt haben, sprachen sich nicht dafür aus, die Bürger direkt in den Entscheidungsprozess einzubeziehen. Ihr Projekt richtete sich gegen die nationalistische Gewalt der Vergangenheit, die aus guten Gründen unter den Europäern in der Nachkriegszeit sehr legitimiert war. Anfang der 1960er Jahre begann der französische Präsident Charles de Gaulle jedoch zu verstehen, dass jede weitere Integration auf europäischer Ebene eine direkte Zustimmung der Bürger erfordern würde:

„Europa wird an dem Tag geboren, an dem sich die verschiedenen Völker grundsätzlich für den Beitritt entscheiden. Dies erfordert Volksabstimmungen“, erklärte de Gaulle.

Verfassungsrechtlich erforderlich – oder einfach angemessen

Folglich fand am 23. April 1972 in Frankreich das erste landesweite Referendum über Europa statt. Im selben Jahr könnten auch Irisch, Norwegisch, Dänisch und Schweiz direkt zu einer europäischen Frage Stellung nehmen. Nach dieser Öffnung Europas für die moderne direkte Demokratie erhielten mehr Menschen die Chance, Entscheidungsträger zu werden: „Wir haben verschiedene Arten und Logiken europäischer Referenden gesehen“, sagt der Universitätsforscher Zürich Fernando Mendez, einer der Mitverfasser der Studie der Europäischen Kommission zum Referendum: „Viele Wahlgänge sind verfassungsrechtlich erforderlich, z. B. in Irland, während andere nur angemessen sind, beispielsweise wenn ein Land Mitglied der Union werden möchte“. Andere Abstimmungsverfahren, die von einer Minderheit durch eine Bürgerinitiative oder von einer unter Druck stehenden Regierung ausgelöst werden – wie im Fall des Beschlusses des britischen Premierministers David Cameron, ein beratendes Brexit-Volkswort zu halten – sind „sehr heikel“, so Fernandez, da die Folgen für verschiedene politische Interpretationen offen sein könnten.

In der Vergangenheit hat die Mehrheit – etwa zwei Drittel – der landesweiten Volksabstimmungen über Europa die vorgeschlagenen Integrationsschritte gebilligt. „Wir haben mindestens drei große Vorteile gefunden, wenn die Bürger für Europa verantwortlich sind“, so Alois Stutzer, Professor für Politikwirtschaft an der Universität Basel: „Das europäische Projekt gewinnt Legitimität, der Integrationspfad entspricht den Präferenzen der Menschen, und die beteiligten Bürger werden in diesem Bereich informiert“, so Stutzer, dessen Forschungsergebnisse gezeigt haben, dass bei bestimmten europäischen Themen eine durchschnittliche Schweiz besser informiert war als ein durchschnittliches Mitglied des Deutschen Bundestages. Ebenso wie viele andere Wissenschaftler für europäische Angelegenheiten würde Stutzer die Einführung eines europaweiten Referendums begrüßen:

„Ein solcher länderübergreifender Volksabstimmungsprozess würde die Europäische Union eindeutig stärken und sie in die Lage versetzen, die großen globalen Herausforderungen besser zu bewältigen.“

Wie die irische EU-Korrespondentin Dan O'Brien feststellte, wird eine Dosis menschlichen Dramas in die technokratische Maschine der EU-Integration eingespritzt.

Die Zukunft Europas – und moderne direkte Demokratie

Das 62. landesweite Referendum zu einem europäischen Thema am 27. September findet an einem anderen Scheideweg der europäischen Geschichte statt: In diesem Jahr hoffen die 27 Mitgliedstaaten, den häufig schmerzhaften Prozess zum Abschluss des Brexits abzuschließen und die „Konferenz zur Zukunft Europas“, die erste Tagung seit dem Konvent zur Zukunft Europas im Zeitraum 2002-2003, einzuleiten.

„Wir wollen die aktive Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an diesem Prozess fördern“,

zu Beginn dieses Sommers sagte die kroatische Staatssekretärin für europäische Angelegenheiten Andreja Metelko-Zgombić. Und trotz sowohl der normativen als auch der empirischen Argumente für die Anwendung des Referendums in der europäischen Politik sind viele führende Politiker – vor allem in den langen politischen Lagern, den Sozialdemokraten und Konservativen – nach wie vor sehr skeptisch, wenn es darum geht, die Macht über Europa mit ihren Wählern zu teilen.

Vor zwei Jahrzehnten erörterte der Konvent zur Zukunft Europas – der wiederum die Folge einer Volksabstimmung war, das irische „Nein“ über den Vertrag von Nizza – eine ganze Reihe von Initiativen und Instrumenten für Referenden, die auf EU-Ebene eingeführt werden sollen. Am Ende stimmten Mehrheiten der Konventsmitglieder für diese Reformen, während der Vorsitzende des Konvents – der ehemalige französische Präsident Giscard D’Estaing als Garant für die Regierungen der Mitgliedstaaten – diesen Schritt verwarf. Stattdessen bot er die Einrichtung einer gesamteuropäischen Bürgerinitiative an, die einer Million Bürgerinnen und Bürgern aus mindestens sieben verschiedenen Mitgliedstaaten die Möglichkeit bot, der Europäischen Kommission Legislativvorschläge vorzulegen – ein „erster Babyschritt auf dem Weg zur transnationalen direkten Demokratie“, wie Maja Setäla, Professorin für Politikwissenschaft an der Universität Turku in Finnland, beschreibt. Seit ihrer Gründung im Jahr 2012 wurden etwa hundert Europäische Bürgerinitiativen ins Leben gerufen. Der jüngste, so genannte „Recht auf Sicherheit“ befasst sich mit der derzeitigen COVID-19-Krise, während in einem der ersten Vorschläge die Europäische Kommission aufgefordert wurde, die Freizügigkeit mit der Schweiz zu beenden – was die Schweiz nun selbst Ende September beschließen kann.